Članak 2. stavak (1) točka b) Zakona o javnim nabavama (u daljnjem tekstu: Zakon) definira da je ugovorno tijelo u smislu ovog zakona: 

1) ugovorno tijelo iz članka 4. ovog zakona koji provodi postupak javne nabave robe, usluga i/ili radova,
2) sektorsko ugovorno tijelo iz članka 5. ovog zakona koji obavlja djelatnost u području vodoopskrbe ili energetike ili prometa ili poštanskih usluga i koji provodi postupak javne nabave robe, usluga i/ili radova.

Nadalje, Zakon u članku 4. u stavku (1) definira obveznike primjene ovog zakona, i to:

a) Svaka institucija vlasti u Bosni i Hercegovini, entitetima, Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, na razini  kantona, grada ili općine (u daljnjem tekstu: institucija vlasti na državnom, entitetskom ili lokalnoj razini);

b) Pravna osoba koja je osnovana za određenu svrhu u cilju zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a koja nema industrijski ili komercijalni karakter, i ispunjava najmanje jedan od sljedećih uvjeta: 

1) financirana je, najvećim dijelom, iz javnih sredstava, ili 
2) nadzor nad upravljanjem vrši ugovorno tijelo definiran u toč. a) i b) ovog stavka, ili  
3) više od polovine članova skupštine, upravnog ili nadzornog odbora, čine imenovani ili izabrani predstavnici ugovornih tijela iz toč. a) i b) ovog stavka; 

c) Asocijacija formirana od strane jedne ili više institucija vlasti ili pravnih osoba koje su definirane u toč. a) i b) ovog stavka.

Direktiva 2004/18 koja koordinira postupke javnih nabava javnog sektora ("klasična direktiva") definira ugovorna tijela kao "državna, regionalna ili lokalna tijela, tijela kojima upravlja javno pravo, udruženja osnovana od strane jednog ili više takvih tijela ili jednog ili više takvih tijela kojima upravlja javno pravo" (članak 1. (9)). Prema definiciji koja je navedena u članku 1. (9) b) "tijelo kojim upravlja javno pravo" je svako tijelo koje:

a) je osnovano za određene svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter;
b) ima pravni oblik; i
c) ispunjava najmanje jedan od sljedećih uvjeta:

- financira ga, najvećim (tj. više od 50%) dijelom, država ili druga ugovorna tijela,
- podložno je upraviteljskom nadzoru od strane takvih tijela;
- ima menadžerski odbor čijih više od pola članova imenuje takva tijela.

Tijelo kojim upravlja javno pravo je (primarno) neprofitna organizacija, koja ovisi od države (ili lokalnih vlasti), kreirana u svrhu zadovoljavanja općih potreba, koje nemaju komercijalni karakter. Potrebe komercijalnog karaktera zadovoljavaju se kada su robe i usluge dostupne na tržištu. Opće potrebe koje nemaju komercijalni karakter zadovoljavaju država i njene institucije. Potrebe te vrste su one koje, iz razloga povezanih sa općim interesom, sama država odabere da osigura ili preko kojih želi da zadrži utjecaj. Tijelo kojim upravlja javno pravo u pravilu nema konkurenciju privatnih komercijalnih kompanija (ima monopolističku poziciju i/ili posluje u nekomercijalnom sektoru). Ipak, čak i postojanje konkurencije od strane privatnih kompanija nije validan test, obzirom da uvijek postoji mogućnost da i privatne kompanije žele pružati te iste usluge.

Vezano za naprijed navedeno, kad je u pitanju nekomercijalni karakter subjekta postoji trodijelni test, i to:

- Da li je stjecanje profita osnovni cilj tog subjekta?
- Da li to tijelo ima konkurenciju na tržištu?
- Da li je moguće da bi država ili neko drugo upravno tijelo intervenirali u svrhu umanjivanja komercijalnog pritiska (na primjer kako bi time spriječili stečaj tog subjekta)?

Ako su odgovori na prva dva pitanja negativni, a odgovor na treće pitanje pozitivan onda taj subjekt nema komercijalni ili industrijski karakter i tim je obveznik primjene Zakona, naravno uzimajući u obzir i naprijed navedene točke b) i c). 

Aneks III Direktive 2004/18  navodi tijela i kategorije tijela kojima upravlja javno pravo u zemljama članicama. 

Na listi su, između ostalih:

- državne (centralne) banke,
- javni radio i televizijski emiteri,
- sveučilišta, javne škole,
- državne akademije znanosti i druge znanstvene ustanove,
- javne bolnice i druge zdravstvene ustanove,
- regionalne razvojne agencije,
- regionalne turističke organizacije,
- muzeji, galerije i javne knjižnice,
- državna kazališta i opere,
- javne fondacije,
- poljoprivredne organizacije.

Ova lista je navedena samo kao smjernica. Lista nije konačna, to znači da onda kada određena institucija odgovara općoj definiciji, a nije uključena u spisak, ipak mora primjenjivati propise o javnim nabavama (opća definicija, a ne lista, je referentna u slučaju nesigurnosti). Ako određeno tijelo nije navedeno u aneksu III, njegova pravna i stvarna situacija mora se ispitati kako bi se ustanovilo da li on zadovoljava ili ne potrebe od općeg interesa.

Europski sud pravde je već nekoliko puta imao raspravu o tome da li određena institucija potpada pod definiciju iz Direktive kojom se definira tijelo kojim upravlja javno pravo. Na primjer, Europski sud pravde donio je odluku da slijedeće institucije potpadaju pod tu definiciju:

- finska kompanija, koju je osnovala, posjedovala i njome upravljala lokalna vlast, a koja promovira razvoj industrijskih ili komercijalnih aktivnosti;
- pogrebno društvo, austrijska općinska kompanija; 
- španjolska komercijalna kompanija u vlasništvu države, uspostavljena u svrhu izgradnje novih zatvora;
- britanska sveučilišta;
- austrijska kompanija za otpad i kanalizaciju;
- francuske niskobudžetne stambene korporacije i zadruge;
- irsko državno šumsko gospodarstvo;
- nizozemska općinska kompanija za prikupljanje otpada i čišćenje lokalnih puteva i cesta;
- austrijska državna tiskara.

Što se tiče uvjeta iz točke b), isti nije potrebno komentirati.

Što se tiče uvjeta iz točke c) pojašnjenja su slijedeća: 

Za značenje izraza "većinskim dijelom financiraju" dovoljno je reći da je to jednako financiranju od više od 50%. Pojam financiranja uključuje samo ono plaćanje koje će stvoriti ili ojačati ovisni odnos između tog subjekta i ugovornog tijela koji vrši plaćanje. Tako se plaćanja koja su rezultat redovnog komercijalnog odnosa ne uzimaju u obzir prilikom određivanja navedenih 50%.

Značenje izraza "nadzor nad upravljanjem" zahtjeva određenu razinu nadzora koji omogućava ugovornom tijelu utjecaj na odluke o javnim ugovorima subjekta koji je pod nadzorom. Ta razina nadzora ne zahtjeva neophodno ovlasti formalnog uplitanja u odluke uprave tog subjekta.

Isto objašnjenje se nalazi i u trećem slučaju, tj. imenovanja više od polovine članova upravnog, upravljačkog ili nadzornog odbora tog subjekta od strane drugog ugovornog tijela. U tom slučaju postoji nesumnjiva pretpostavka da ugovorno tijelo ima određeni utjecaj na to tijelo.

Dakle, čak i ako ugovorno tijelo uz svoju obavezu zadovoljavanja potreba od javnog interesa  provodi i druge aktivnosti kao što su komercijalne ili industrijske aktivnosti, on i dalje ima obavezu da provodi svoje nabave u skladu sa Zakonom. 

Osnova za takvo tumačenje se također može pronaći u direktivama Europske unije o javnim nabavama koje sadrže iste definicije “subjekta koji podliježe odredbama Zakona” kao i određene presude Europskog suda pravde. Na primjer, u slučaju C – 44/96 “Mannesmann” Europski sud pravde navodi da “činjenica da taj segment zadovoljenja potreba od javnog interesa zauzima relativno mali dio ukupnih aktivnosti tog subjekta nije relevantna, pod uvjetom da subjekat i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega zahtijevaju” i “status subjekta koji podliježe odredbama Zakona ne ovisi od relativnog značaja, unutar njegovog cjelokupnog poslovanja, vezanog za zadovoljenje potreba od općeg interesa koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter.” Ovo mišljenje je kasnije potkrijepljeno i odlukama donesenim nakon ovog slučaja (npr. C – 360/96 “BFI – Holding”).

I konačno, treća kategorija ugovornih tijela iz članka 4. stavak (1) točka c) su asocijacije, udruženja, koje su formirali jedna ili više institucija vlasti ili pravne osobe definirane u točkama a) i b) ovog stava. Kao primjer navodimo savez općina i gradova i slične asocijacije.

Nadalje, Zakon u članku 5. definira sektorska ugovorna tijela kao obveznike primjene ovog zakona ukoliko obavljaju djelatnosti na području vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga.

Također, člankom 2. stavak (1) točka a) Pravilnika sa popisom ugovornih tijela po kategorijama koji su obavezni primjenjivati Zakon o javnim nabavama („Službeni glasnik BiH“, broj 21/15) određeno je da je sektorsko ugovorno tijelo obveznik primjene ovog zakona ukoliko obavlja djelatnosti na području vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga, i to:

1) Djelatnost luka – morskih ili riječnih luka i druga terminalna oprema,
2) Djelatnost zračne luke,
3) Električna energija,
4) Poštanske usluge,
5) Prenos ili distribucija plina ili toplotne energije,
6) Traženje i vađenje nafte ili plina,
7) Traženje i vađenje uglja i drugih čvrstih goriva,
8) Usluge gradske željeznice, tramvaja, trolejbusa, autobusa ili žičare,
9) Vodoopskrba,
10) Željezničke usluge.

Naprijed navedeno definiranje sektorskih ugovornih tijela je u skladu sa Direktivom 2004/17 koja definira postupke javnih nabava u komunalnom sektoru.

Naime, članak 3. do 7. Direktive 2004/17 navodi aktivnosti koje spadaju u komunalni sektor i koje se mogu podijeliti u dvije kategorije, i to

1. Kada se usluge pružaju putem ustaljene tehničke mreže čije postojanje ograničava konkurenciju. U praksi, čak i kad nema legalnog monopola, malo je vjerovatno da će se druga kompanija pojaviti na tržištu. To su slijedeće aktivnosti:

a) Proizvodnja, prevoz i distribucija plina, grijanja i struje i održavanje mreža koje su za to namijenjene;
b) Proizvodnja, prevoz i distribucija pitke vode i održavanje tih mreža;
c) Aktivnosti koje se odnose na pružanje i održavanje mreža koje pružaju usluge na polju transporta (željeznice, tramvaji, trolejbusi).

2. Kada vlade ograniče broj kompanija koje imaju ovlasti da provode određene aktivnosti, i to:

a) Poštanske usluge;
b) Istraživanje i vađenje nafte, uglja i drugih čvrstih goriva;
c) Održavanje aerodroma, morskih i riječnih luka.

Direktiva 2004/17 koja koordinira postupke nabava za komunalni sektor pokriva ne samo javna tijela, već uključuje i privatne kompanije, koje nisu direktno financirane iz javnih sredstava. Tijela koji djeluju u komunalnom sektoru ne djeluju u normalnim tržišnim okolnostima, zbog zatvorene prirode njihovih tržišta (monopol ili oligopol), ili zbog posebnih ili ekskluzivnih prava koja im dodijele državna tijela. Pravni ili tehnički monopol ograničava (ili čak onemogućuje konkurenciju). S druge strane, cijena i kvalitet koje oni nude su vrlo važne za društvo i ekonomiju. Stoga vlade žele da zadrže makar indirektnu kontrolu i utjecaj na nabave.

Pored toga, tijela koja djeluju u komunalnom sektoru, a koji nisu ugovorna tijela (tj. privatni i kombinirani) su podložni Direktivi 2004/17, ako su dobili posebna ili ekskluzivna prava. Dodjeljujući ta prava, država ograničava broj kompanija (na jednu ili više) koje imaju ovlasti da obavljaju određene aktivnosti, tako stvarajući monopol ili oligopol. 

Prema tome, svaki subjekt koji potpada pod jednu od naprijed navedenih kategorija ugovornih tijela podložan je primjeni Zakona o javnim nabavama i pratećih podzakonskih akata.

Dalje je, člankom 36. Zakona određuje da sve obavijesti o nabavi, dodjeli ugovora, poništenju postupka javne nabave, dobrovoljno ex ante obavijest o transparentnosti i prethodno informacijska obavijest, kao i sažetak obavijesti o nabavi na engleskom jeziku, ugovorna tijela objavljuje na portalu javnih nabava. Sažetak svih obavijesti objavljuje se u "Službenom glasniku BiH".

Člankom 1. Uputstva o uvjetima i načinu objavljivanja obavijesti i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabava na portal javnih nabava („Službeni glasnik BiH“, broj 80/22) određeno je da se ovim uputstvom uređuju uvjeti i način objavljivanja obavijesti i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabava na portalu javnih nabava.

Također, člankom 2. stavak (1) točka a) Uputstva definirano je da je korisnik portala javnih nabava ugovorno tijelo iz čl. 4. ili 5. Zakona o javnim nabavama.

Pored toga, člankom 4. Uputstva određeno je da je ugovorno tijelo dužno prije početka korištenja portala javnih nabava izvršiti registraciju. Sama registracija podrazumijeva jedan određen skup podataka koji je karakterističan isključivo za ugovorna tijela iz Bosne i Hercegovine i većina tih podataka nije opcionalna, već obavezna. Bez unosa svih obaveznih vjerodostojnih podataka registracija nije moguća.

Nadalje, skrećemo pažnju i na članak 7. Zakona, koji regulira subvencionirane ugovore.

Ovim člankom je propisano da: 

"(1) Odredbe ovog Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorno tijelo izravno subvencionira s više od 50%: 
a) ako ti ugovori uključuju radove u smislu Aneksa I. ovoga Zakona; 
b) ako ti ugovori uključuju radove na bolnicama, objektima namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor, školskim i sveučilišnim zgradama i zgradama koje se koriste u administrativne svrhe. 

(2) Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se i za ugovore koje ugovorna tijela izravno subvencionira s više od 50% u slučaju pružanja usluga koje su vezane uz radove u smislu stava (1) ovog članka. 

(3) Ugovorno tijelo koji daje takve subvencije dužan je osigurati poštivanje odredbi ovog Zakona u slučajevima kada subvencionirani ugovor dodjeljuje neka druga fizička ili pravna osoba, odnosno dužan je i sam poštivati odredbe ovog Zakona u slučajevima kada dodjeljuje subvencionirani ugovor za ili u ime tih fizičkih ili pravnih osoba."

Imajući u vidu navedeno, u slučaju kada obveznik primjene Zakona osniva nova pravna osoba Agencija, u okviru Zakonom definiranih nadležnosti, daje savjetodavno mišljenje, u cilju pravilne primjene Zakona o javnim nabavama, da tada novo osnovani subjekt podliježe propisima Zakona o javnim nabavama, te da se subjekt registrira na Portalu javnih nabava, kao ugovorno tijelo u skladu sa gore navedenim obrazloženjem.

Osnivanje posebnog pravnog društva od strane ugovornog tijela ne može služiti kao način za izbjegavanje primjene Zakona o javnim nabavama, te da je sustav javnih nabava u Bosni i Hercegovini decentraliziran, što podrazumijeva da ugovorno tijelo samostalno provodi postupak javne nabave i snosi odgovornost za donesene odluke.